ביקורת וביקורת פנימית במדינה וברשויות המקומיות 

מושגים בביקורת ובקרה-מבקר המדינה והמבקר הפנימי

 הפילוסופים ביוון העתיקה התייחסו ל"תורת המידות",הפילוסוף הגרמני קאנט התייחס ל"צוו הקטיגורי",ולאוטונומיה של הרצון החופשי,המאה הקודמת והנוכחית מפתחים גישה זו של ביקורת המבקשת אובייקטיביות על פני סובייקטיביות.

• 

חוק ייסוד מבקר המדינה: א. חוק ייסוד מבקר המדינה נחקק בידי הכנסת האחת עשרה ב15 בפברואר 1988 והוא מסדיר את כלל ההלכות הכלליות והסדרת מעמדו של מבקר המדינה והוא נחקק על מנת לאגד חוקים קודמים ולקבע את תפקידיו ואחריותו של מבקר המדינה, אחריותו רק בפני הכנסת ולא הממשלה. חוק הייסוד קובע כי המבקר, אזרח ותושב ישראל, יבחר ע"י הכנסת בהצבעה חשאית לתקופת כהונה אחת של 7 שנים, ובאפשרותה גם להדיחו מתפקידו ואף לקבוע את שכרו בהחלטת ועדת הכנסת. עם היבחרו חוק הייסוד קובע כי עליו להצהיר אמונים "אני מתחייב לשמור אמונים למדינת ישראל ולחוקיה ולמלא באמונה את תפקידי כמבקר המדינה. ב. מבקר המדינה יקיים ביקורת על המשק, הנכסים, הכספים, ההתחייבויות והמינהל של המדינה, משרדי הממשלה, כל מפעל, מוסד או תאגיד של המדינה והרשויות המקומיות וגופים או מוסדות שהועמדו על פי חוק לביקורתו. יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחיסכון של גופים המבוקרים וכל ענין אחר שיראה בו צורך. ג. יכהן גם בתפקיד נציב תלונות הציבור ויברר תלונות מאת הציבור על גופים ואנשים כפי שייקבע החוק. ד. תקציבו נקבע על פי הצעת המבקר עצמו ע"י ועדת כספים של הכנסת ולא ע"י משרד האוצר כי להבטיח את אי תלותו ברשות המבצעת שעליה הוא מפקח. ה. המבקר אחראי בפני הכנסת בלבד, מקיים עמה קשרים והתייעצות ופעם בשנה מגיש לה דין וחשבון על ממצאיו בשנה שעברה וכן המלצותיו לתיקון הליקויים ומניעת הישנותם בעתיד הדו"ח מוגש ליו"ר הועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת וכן לגופים המבוקרים כדי שיוכלו לתקן את מה שהמליץ. ו. כדי לפטרו נדרשת הצבעה בכנסת שבה יושג רוב של שלושה רבעים מחברי הכנסת.

 


• 

חוק הביקורת הפנימית: פעילות/ביקורת המתבצעת ע"י מבקר פנימי בארגון ציבורי הנתמך/ממומן במישרין או בעקיפין בכספי המדינה או תאגיד מורשה לתת שירות לציבור. פעילות זו נועדה להפנות קשב של מנהלים ועובדים בארגון לסיכונים בתפקוד הארגון ולצורך בשיפור הבקרות הניהוליות כדי לצמצם סיכונים שנועדו להבטיח קידום מועיל, יעיל ומוסרי של יעדי הארגון .בכל גוף ציבורי תקוים ביקורת פנימית על ידי מבקר פנימי. שר הממונה על משרד הממשלה רשאי לקבוע מי ראשי למנות מבקר פנימי באותו משרד לגוף או יח' באותו משרד שאינם כפופים למנהל הכללי של המשרד ולקבוע במידת הצורך את סדרי התיאום בין המבקרים הפנימיים שבמשרד. מבקר הפנימי של אגף החשב במשרד האוצר יהיה אחראי לביקורת הפנימית של ביצוע תקציב המדינה ביח' מבקר הפנימי של אגף החשב במשרד האוצר יהיה אחראי לביקורת הפנימית של ביצוע תקציב המדינה ביח' החשבות והכספים של משרדי הממשלה.

• 

תפקידי המבקר הפנימי ברשות המקומית:המבקר ברשויות הינו תפקיד סטטוטורי מינוי מבקר הינו מינוי חובה על פי פקודת העיריות והמועצות המקומיות, חברי המועצה תמנה את מבקר הרשות לממונה על תלונות הציבור. וייעודו לפקח ולבקר את תקינות וחוקיות פעילות הרשות המקומית לצורך קידום המנהל התקין, טוהר המידות, החיסכון והיעילות. בנוסף כהונה כמבקר הוועדה המקומית לתכנון ובניה שהיא בתחום רשות מקומית אחת. מבקר ברשות אשר מס' תושביה הוא גדול ביותר יהא מבקר הוועדה המרחבית לתכנון ובניה, ויהיה אחראי גם על תלונות הציבור המוגשות כנגד הרשות. אחריותו של המבקר ברשות: 1. תכנון תוכנית ביקורת שנתית (איסוף ולימוד החומר הרלוונטי מהמקורות האפשריים לנושא הביקורת וקביעת נושאי הביקורת והיקף הביקורת). 2. ביצוע ביקורת ברשות ובגופים הקשורים אליה ובוועדה המקומית לתכנון ובניה. 3. הגשת דוח ביקורת ופרסומו. 4.ניהול וטיפול בתחום תלונות הציבור. תפקידי המבקר הפנימי יבדוק אם הפעולות של הגוף הציבורי נושאי משרה וממלאי תפקידים באותו תקינות שמירה על החוק, הניהול התקין, טוהר המידות וחסכון ויעילות להשגת היעדים שנקבעו. ואם מקוימות ההוראות המחייבות את הגוף בציבורי. את ניהול הנכסים וההתחייבויות ובכלל את הנהלת החשבונות של אותו גוף ציבורי ואת דרכי שמירת הרכוש, החזקת הכספים והשקעתם. בלאי, אינוונטר (מלאי) ופחת. בנוסף עליו לבקר את תיקון הליקויים ויבדוק האם ההחלטות שנתקבלו הם על פי נהלים תקינים. המבקר יערוך ביקורת על פי תקנים מקצועיים מקובלים.מבקר פנימי עובד עם וועדת הביקורת ויש לו אגף לביקורת במשרד הפנים. אחריות: א. הממונה על המבקר הפנימי יהיה השר הממונה על המשרד או המנהל הכללי או מנהל יח' עפ"י קביעת הממשלה ב. הממונה על המבקר הפנימי של אגף חשב כללי במשרד האוצר ושל יח' החשבות והכספים במשרדי הממשלה יהיה החשב הכללי ג. הממונה על מבקר הפנימי בנק ישראל יהיה נגיד הבנק. ד.הממונה על המבקר הפנימי בגוף ציבורי אחר יהיה יו"ר הדירקטוריון או יו"ר של הגוף הממלא תפקיד מקביל לדירקטוריון או מנהל הכללי עפ"י שיקבע הדירקטוריון. ה. מבקר פנימי יישא באחריות ישירה בפני הממונה עליו עפ"י סעיף49(ב). דיווח: א. יגיש לממונה עליו דין וחשבון על ממצאיו ב. יגיש דיו וחשבון במשרדי הממשלה לשר הממונה. ג. בגוף ציבורי למנהל הכללי. *כל דין וחשבון שיגיש יהיה בכתב ויכלול בו את מסקנותיו ורשאי לכלול את המלצותיו.

• 

עקרון חוקיות המנהל:עיקרון חוקיות המנהל פירושו כי לאזרח מותר לעשות הכול, למעט מה שנאסר עליו בחוק, ולמדינה אסור לעשות דבר, אלא אם כן הדבר הותר לה מפורשות, וזאת נגזרת מתפיסת יסוד של משטר דמוקרטי. נטל ההוכחה(להראות תעודה מזהה, תעודת הסמכה ועוד).כאשר אדם אותר נגד פקיד ציבור ע"מ שיעשה דבר מה עליו להוכיח כי יש חוק המחייב לעשות כן.ובהתאם לאיזו רשות הסמכה הוא עושה כן.(רופא שיניים-משרד הבריאות, נהג מונית-משרד התחבורה וכדו').

 

עקרון חוקיות המנהל מתייחסת למערכת היחסים החוקית (בהומור ניתן לומר חוקי הנישואין) בין האזרח למדינה. העיקרון עונה לשאלה: מה? – מותר?/אסור? – למי?

מה מותר לעשות?

מה אסור לעשות?

למדינה

רק מה שמותר לה בחוק

כלום. אסור לה לעשות שום דבר לאזרח. רק מה שמותר לה בחוק

לאזרח

הכול

רק מה שנקבע בחוק

הדבר בא למנוע שימוש יתר לרעה בכוח שיש למדינה ולמוסדותיה: ראש ממשלה, משרדי ממשלה, משטרה, צבא, וכד'. נאסר על מוסדות אלה להפעיל את כוחם על האזרח מעבר למה שמוגדר בחוק. למשל, אנשי משטרה אינם יכולים לדרוש כסף מאזרחים כדי להגדיל הכנסותיהם, אף אם יש להם כוח לעשות זאת. אנשי משטרה יכולים רק לעשות פעולות מסוימות כמו לעצור, להגיש כתבי אישור, לחקור ולהוביל לכלא –רק בתנאים ספציפיים, לאחר שהוכיחו שהשימוש שעשו בכוחם אכן מוצדק, מבוסס הוכחות, ונעשה על פי מה שמתיר החוק.

אל מול הגבלת המדינה לגבי שימוש יתר בכוחה, החוק גם מציב כללי התנהלות לאזרח, כדי לשמור על הסדר החברתי וכדי להשיג מטרות גדולות. אבל האזרח מחויב לקיים רק את מה אשר כתוב בחוק, ובכל מה שלא מצוין בחוק זכותו המלאה לנהוג כרצונו.   חוק חינוך חובה, חוק שירות צבאי חובה, חוק תשלום מיסים (המהווה את המקור לתקציב המדינה) והחוקים נגד אונס, רצח וגניבה הם דוגמאות לכך, שמצד אחד, לאזרח יש חופש לעשות כל דבר שירצה, אבל למען מטרות מוסכמות של המדינה – עליו לציית לאותם צווי התנהגות שנקבעו בחוק.

כל למשל, אם אזרח בחר לצבוע את שערו באדום מסנוור, לשמוע מוסיקה פסיכודאלית, או לקרוא פסוקי קוראן בביתו – אין אדם מהמדינה שיוכל להגיד לו דבר וחצי דבר, אף על פי שמישהו יחשוב שיש בכך טעם רע או פגיעה ברגשות. זאת, כיוון שאין איסור כנגד אלה בחוק.

• 

וועדת הביקורת ברשות המקומית: בכל עירייה על פי פקודת העיריות, חייבת מועצת העיר למנות מבין חבריה וועדה לענייני ביקורת שתפקידה לדון בדוחות של מבקר המדינה ושל נציב תלונות הציבור על הביקורת בעירייה, בדוחות של משרד הפנים על העירייה ובכל דוח של מבקר העירייה. ולעקוב אחרי תיקון הליקויים שהעלתה הביקורת. על הוועדה להגיש למועצת העיר מסקנותיה והמלצותיה. מס חברי הוועדה לא יעלה על שבעה. כאשר על הרכב הועדה להיות תואם, ככל הניתן להרכב הסיעות במועצה. על היו"ר להיות מהאופוזיציה. ראש העיר. סגניו וחברי ועדת ההנהלה של מועצת העיר אינם רשאים להיות חברים בוועדה לענייני ביקורת.

• 

וועדת ביקורת בחב' בע"מ: בחב' ציבורית חייב הדירקטוריון למנות ועדת ביקורת מבין חבריו. בוועדת הביקורת צריכים להיות לפחות 3 חברים כאשר יו"ר הדירקטוריון, כל דירקטור שמועסק על ידי החב' או נותן לה שירותים דרך קבע ובעל השליטה בחב' או קרובו אינם יכולים להיות חברים בוועדה. כל הדירקטורים החיצוניים חברים בוועדת הביקורת מתוקף תפקידם. על ועדת הביקורת מוטלת החובה לעמוד על ליקויים בניהול העסקי של החב'. בין השאר תוך התייעצות עם מבקר הפנים של החב'או עם רואה החשבון המבקר ולהציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם.  בחברה פרטית: אין חובה למנות ועדת ביקורת וההחלטה על כך נתונה לשיקול דעתו של הדירקטוריון במידה והוחלט למנות ועדה אין הגבלה על מס' חבריה. בעל השליטה או קרובו יכולים להיות חברים בוועדה. 

• 

מטרות הביקורת: 1.הגברת האמון הציבורי במערכת, כשיש ביקורת אובייקטיבית ואפקטיבית,הציבור משתף פעולה עם המערכת וסומך עליה. רמת האמון שהציבור רוכש למערכת הציבורית משפיעה על רמת התפקוד של המערכת ורמת שיתוף הפעולה עם המערכת.(אם אין אמון במערכת אני מעלים מס, חריגות בניה, ניתוק מהמדינה (יוון -אין אמון של הציבור, המדינה לא מתפקדת כמדינה).2.איתור ליקויים, הביקורת מתבקשת לאתר ליקויים בהתנהלות הארגון: לתת עליהם את הדעת ולעקוב אחר הטיפול- המבקר אינו מחליף את המנהל והוא גם לא שופט, המבקר מציג את הממצאים והמלצותיו ועוקב שהמנהל יעשה שימוש בהם. 3.ידע אירגוני: לארגון יש בסיס ידע שהביקורת בונה שיכול לעזור לארגון להיות טוב יותר. הביקורת לומדת את הארגון דרך אוסף ידע ארגוני. דוחות הביקורת משמשים בסופו של דבר את הארגון המבוקר.

• 

חריגה מסמכות: ULTRA VIRES- אסור לחרוג מסמכות, כל פעולה צריכה להיות כפופה להסכמה ואישור פעולה שנעשתה בעבור חב'. בחריגה ממטרות החב' או ללא הרשאהאו בחריגהמההרשאה אין לה תוקף כלפי החב'. אלא אם כן מישהו אישר את החריגה(וועדת ביקורת) לדוגמא: חריגה מסמכות בצבא של דברים לא מוגדרים למשל: עינויים. חוק תכנון ובניה אם אדם עושה חריגה אפשר להוציא צוו הריסה. יישוב בשומרון רוצה להגדיל את השטחים/ להרחיב את הגבולות הוא צריך אישור משר הביטחון . שינוי ייעוד

מאדמה חקלאית לב"ס אישור מוועדת התכנון וכו'.

 

 


• 

ממשל תאגידי/משטר אירגוני/משילות ארגונית: מכלול התהליכים, המנהגים, המדיניות, החוקים, המוסדות ומבני הבקרה שלפיהם מתנהל ומבוקר תאגיד או ארגון. מגדיר את היחסים בין נושאי הסיכון השונים ואת יעדי המשילות. בעלי עניין עיקריים הם בעלי המניות, ההנהלה ומועצת המנהלים וגם העובדים, הספקים, הלקוחות, בנקים ומלווים, רגולטורים, הסביבה העסקית והקהילה בה פועל הארגון. ממשל תאגידי: פירמידה היררכית של סמכויות כמו ממשל, משטר אירגוני מגדיר גם את היחסים בין נושאי הסיכון השונים ואת יעדי המשילות. הדרגה הגבוהה בראש הפירמידה הם בעלי המניות לאחר מכן מועצת מנהלים, יו"ר, מנכ"ל מנהלים ועובדים.

• 

ביקורת פיננסית/חשבונאית לעומת ביקורת ניהולית:  ביקורת פיננסית חשבונאית: עוסקת בכל מה שנוגע לשימוש בכספים, תיעוד כספי וחשבונאי, הוצאות כספיים, דוחות, תשלומים, תקבולים, ספרים, מאזנים, כרטיסיות, ספרי עזר, העברות כספיות. הכול מסודר וברור. את הביקורת עושה רואה חשבון שצמוד לגזבר וחותם ביחד איתו במידה והעירייה במצוקה יש חשב מלווה. ביקורת מינהלית/ניהולית: עוסקת בנוהלים (לא נדרש ידע מתמטי מיוחד) עוסקת בפעולות, בתוצאות הפעולות בארגון בתפעול של התהליכים ותוכניות העבודה. לדוגמא: שימוש ברכבי הרשות, מי זכאי לרכב? עבור מה ומי השימוש. עבודה בשבת בודקים האם דפוסי העבודה תואמים את הנוהל או החוק ובמידה וכן מה הצידוק והמחיר החיוניות והנחיצות לעבודה  בשבת.(מכרזים, ביקורת מנהלית).

• 

ההבדל בין מבקר המדינה למבקר פנים: מבקר המדינה: ראיה כללית גדולה יותר, הוא עצמאי, אין לו בוסים, פחות תלוי, אין לו תלות כמו בשלטון המקומימקבל משכורת מהממשלה. מבקר פנים/רשות: עובד רשות, מבקר את הארגון בו הוא עובד, הדוחות שלו עוברות לארגון עצמו לראש הרשות הם דוחות פנימיים, יש ניגוד אינטרסים, סופג את הביקורת בתוך הארגון הביקורת חייבת להיות פומבית בספריה באינטרנט בעיתונות וכו' במועצות מקומיות יש מבקרים בחלקי משרה

• 

הבדל בין היועץ המשפטי לממשלה לבין מבקר המדינה: מבקר המדינה: יכול להעביר המלצה בלבד. יועץ משפטי: חייב להיות במעמד של שופט בעליון, מאוד חשוב, העוצמה שלו במתן חוות דעת משפטית מחייבת, עומד בראש התביעה יחד עם פרקליטות המדינה, כתבי אישום מאזרח רגיל ועד ראש הממשלה ונשיא המדינה, יכול לעיין בחומר החקירה ולהחליט האם יש מקום להגיש כתב אישום או לא, יכול להשהות כתב אישום/לעקב הליכים, יש לו סמכות לתת המלצות לגבי תיק, להמליץ על שימוע, לקרוא לנאשמים, הוא קובע את אינטרס הציבור, כל התיקים הפליליים חייבים לעבור תחת ידיו, יש לו 9 סגנים, משכורת כמו רה"מ, עו"ד של הממשלה, אחראי על ניסוח הסכמים מדיניים.

• 

כיצד בודקים מינהל תקין: 1.חוקים: החוקים אומרים עשה /אל תעשה. כל החוקים מגדירים גבולות הפעולה של המערכת הציבורית. מה מחוץ לגבול = מנהל לא תקין. דוגמא: א. חוק חובת המכרזים(מול קבלן) אך לעשות מכרז כדי שיהיה תקין, ב. חוק תכנון ובניה :מגדירים את מה מותר ומה אסור ואז יודעים לומר מתי ישנה סטייה .            2. נוהלים: חוק פנימי בתוך המערכת(המערכת מגדירה לעצמה את כללי הפעולה).תקשי"ר(תקנות שירות)שייך לעובדי המדינה.(עיריית ת"א כפופה לתקשיר פנימי של העירייה) לדוגמא: אפשר להעמיד לדין עובד שיצא במסגרת העבודה ולא העביר כרטיס=חריגה מנהלי העירייה. נהלים בודקים נורמות. 3. נורמה : נורמה זה חוק לא כתוב.